完善民事检察制度提升诉讼监督质效一最高人民检察院通报《人民检察院民事诉讼监督规则》修订情况

人民检察院依法对民事诉讼和执行活动实行法律监督，是中国特色社会主义检察制度的重要内容，也是我国司法制度的鲜明特色。从1988年最高人民检察院设立民事行政检察厅，到2018年最高人民检察院内设机构改革单设负责民事检察工作的第六检察厅；从2012年民事诉讼法的修改，将审判人员违法行为、执行活动和调解书等纳人检察监督范围，到2021年民法典的正式施行，伴随着时代的进步、法治的发展，特别是人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了更高水平的需求，民事检察工作的理念不断更新，职能不断丰富，制度不断完善，为促进司法公正，维护社会公平正义发挥了积极作用。习近平总书记在主持中央政治局第二十次集体学习时强调，要加强民事检察工作，加强对司法活动的监督，畅通司法救济渠道，保护公民、法人和其他组织合法权益。为贯彻落实习近平总书记重要指示和党的十九届五中全会、中央全面依法治国工作会议精神，适应新时代对民事检察监督的新要求，更好地保障和规范人民检察院依法履行民事检察职责，最高人民检察院在征求各方面意见的基础上，修订了《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称《规则》)，经最高人民检察院第十三届检察委员会第六十二次会议审议通过，将于2021年8月1日起正式施行。

一修订く规则》的主要考虑和《规则》主要内容（一）修订《规则》的背景和意义

近年来，随着中国特色社会主义进人新时代，人民群众对民事检察工作有新的更高期待，政法领域全面深化改革对民事检察工作有新的部署，最高人民检察院党组有关做强民事检察工作决策对民事检察工作有新的要求，民事检察工作面临新的形势和挑战。2013年11月18日开始实施的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称“原民事诉讼监督规则”）不能完全适应新形势要求，各地建议修订完善的呼声越来越高。修订原民事诉讼监督规则是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想，以及习近平总书记关于民事检察工作的重要指示，也是贯彻落实党的十九届五中全会和中央全面依法治国工作会议精神，坚持和完善中国特色社会主义检察制度，积极推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，有利于全国检察机关在民事诉讼活动中充分发挥法律监督职能，推进执法司法制约监督体系改革和建设，维护司法公正、化解矛盾纠纷、促进案结事了人和，实现社会公平正义。

（二）修订《规则》的过程和主要考虑

通过实地调研、集中研讨、专家论证等方式，广泛征集和听取各地检察机关、专家学者意见建议，征求全国人大常委会法工委、最高人民法院、司法部意见，在充分吸收各方面意见并达成共识的基础上，进一步完善民事诉讼监督相关机制。修订中主要有以下几点考虑：

一是坚持以人民为中心。坚持司法为民和司法便民，切实保障当事人对民事诉讼监督案件的申请权、知情权、参与权和监督权，保护其合法合理诉求和合法权益，增强人民群众在民事检察工作中对实体公正与程序公正的获得感。

二是坚持适应形势发展。充分吸收修订后人民检察院组织法和检察官法等法律新规定，以及《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》《关于建立全国执行与法律监督工作平台进一步完善协作配合工作机制的意见》等司法体制改革新成果，完善民事诉讼监督规则有关条款。

三是坚持问题导向。着力解决依职权启动监督程序案件范围过窄、虚假民事调解书检察监督方式不明确、审判人员违法行为监督和执行监督工作缺乏有效指引等影响检察监督职能有效发挥的突出问题，提升民事诉讼监督工作的规范性和可操作性。

四是坚持积极稳妥。对执行人员违法行为监督、民事非诉执行监督、 E 事公益诉讼监督、专门人民法院民事诉讼监督等新类型案件的办理作出相应规定，确保办案程序合法、规范。

（三）《规则》的主要内容

修订后的《规则》共10章135条，与原民事诉讼监督规则相比，减少了1章，增加11条。主要修改了以下内容：

1．进一步明确当事人申请监督条件和检察机关受理程序，保障申请监督案件人口畅通、有序规范。一是明确当事人不服生效裁判的两年申请监督期限，同时规定检察机关依职权启动监督程序的案件，不受该期限的限制。二是完善检察机关不予受理的情形，将“不可归责于当事人自身原因导致其再审申请超过法律规定期限”排除在检察机关不予受理的情形之外，增加对超过两年申请监督期限案件不予受理的规定，并明确对当事人提出审判、执行人员违法行为监督申请案件的受理不受穷尽法院救济前置程序的限制。三是明确对审理、执行法院的上级法院复议裁定、决定申请监督的案件，由作出复议裁定、决定的法院的同级检察院受理。四是明确对检察机关不依法受理监督申请的，当事人享有向上一级人民检察院申请监督的救济途径。五是明确检察机关决定受理监督申请案件时应同时向双方当事人发送相关法律文书。

2．适度扩大依职权启动监督程序案件范围，充分履行法律监督职责。针对原民事诉讼监督规则规定的依职权启动监督程序案件范围过窄导致实践中出现了检察机关应主动进行监督却缺乏监督依据问题，在征求立法机关等意见后，修订后的《规则》增加以下三种依职权启动监督程序案件类型：当事人存在虛假诉讼等妨害司法秩序行为；人民法院作出的已经发生法律效力的民事公益诉讼判决、裁定、调解书确有错误，审判程序中审判人员存在违法行为，或者执行活动存在违法情形；具有重大社会影响等确有必要进行监督的情形。同时规定，检察机关对民事案件依职权启动监督程序，不受当事人是否申请再审的限制。

3．完善案件审查、调查核实工作机制，确保全面客观审查监督案件。一是完善案件交办机制，取消交办案件必须要求下级检察院有管辖权的限制，同时将交办案件的处理结果由“报请上级检察院审核”改为“报上级检察院决定”，使其体现检察一体化工作机制特点。二是落实党中央有关强化检察机关法律监督职能、拓展监督的广度和深度的要求，完善案件审查范围，确立全面审查原则。三是落实党中央有关探索正卷、副卷一并调阅制度的要求，在征求最高人民法院意见后，增加调阅法院的诉讼卷宗副卷相关规定。四是察机关向银行业金融机构査询、调取、复制相关证据材料的四种法定，并对技术性 E 据专门审查问题作出衔接性规定。

究养对生效裁判、调解书的监督标准和程序，强化对确有错误裁判结的蓝督力度。一是明确规定检察机关对虚假民事调解书应当以损害国家利社会公共利益为由依法提出再审检察建议或者抗诉。二是明确当事人提的新证据或者检察机关依法调取的证据与案件基本事实有关并且能够证明到决、栽定确有错误的，应当认定为民事诉讼法第200条第1项规定的再寅情形。三是明确检蔡机关提出抗诉的案件，接受抗诉的法院将案件交下一颈法院再审，下一级法院审理后作出的再审裁判仍有明显错误的，原提出抗诉的检察机关可以依职权再次提出抗诉。

5完善对审判人员违法行为和执行活动违法情形的监督程序，增强两项监督工作的可操作性。一是明确检察机关发现同级法院民事审判程序中审判人员有法官法第46条等规定的违法行为且可能影响案件公正审判、执行的，应当向同级法院提出检察建议。二是根据司法实践中将执行权分为执行审查权和执行实施权的通行做法，明确检察机关对法院行使执行审查权和执行实施权存在违法、错误，以及存在消极执行、拖延执行等怠于履职等情形，应当向同级法院提出检察建议。

6．完善检察机关自我纠错制度，维护司法公正和司法权威。一是扩大本院自行纠错范围，规定检察机关发现作出的相关决定确有错误需要纠正或者有其他情形需要撤回的，应当经本院检察长或者检察委员会决定。二是新增复査制度，规定当事人认为检察机关对同级法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书作出的不支持监督申请决定存在六种明显错误情形的，可以在不支持监督申请决定作出之日起一年内向上一级检察院申请复查一次。

7．明确有关适用依据，确保程序依据全程覆盖。一是明确办理执行人员违法行为监督案件参照本规则第六章有关规定执行。二是明确办理民事非诉执行监督案件参照本规则第六章、第七章有关规定执行。三是明确办理民事检察建议案件，本规则未规定的，适用《人民检察院检察建议工作规定》。四是明确办理民事公益诉讼监督案件，适用本规则及有关公益诉讼检察司法解释的规定。五是明确办理专门人民法院民事诉讼监督案件，适用本规则和其他有关规定。

下一步，各级检察机关将坚持以习近平法治思想为引领，以落实修订后的《规则》为抓手，进一步做强民事检察工作，实现依法监督、精准监督，向着让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标不断迈进。

、现场谷间

问：加强民事检察工作，加强对司法活动的监督，既是党中央的明确更求，也是人民群众对于民事检察的急盼所需，作为制度供给的一部分，修 i 后的民事监督规则如何回应这种期待？

最高人民检察院副检察长张雪樵：习近平总书记在中央政治局集体学コ民法典发表重要讲话时强调：“要加强民事检察工作，加强对司法活动的督。”为贯彻落实习近平总书记重要指示和中央有关强化执法司法监督制约精神，切实维护司法公正和保障人民群众合法权益，修订后的民事诉讼监督规则主要从以下几方面进行了规定：

一是将民事诉讼的全过程纳人检察监督范围，民事案件从立案、审理、裁判直到执行，包括对仲裁裁决和公证债权文书等民事非诉执行依据的执行无论哪个环节存在违法情形的，检察机关都有权依法进行监督。

二是适度扩大检察机关依职权启动监督程序案件范围，在原民事诉讼监督规则规定的基础上增加了对虚假诉讼、民事公益诉讼以及具有重大社会影响等确有必要进行监督的案件依职权启动监督程序的规定，并明确检察机关对虚假民事调解书有权依法提出再审检察建议或者抗诉，进一步强化检察机关法律监督职责。

三是明确原提出抗诉的检察机关再次抗诉的程序，对于检察机关提出抗诉的案件，接受抗诉的法院将案件交下一级法院再审，下一级法院审理后作出的再审裁判仍有明显错误的，原提出抗诉的检察机关有权再次提出抗诉，切实加大对民事错案的监督纠正力度。

四是明确检察机关履职中发审判、执行人员有法官法第46条等规定的违法行为且可能影响案件公正审判、执行的，有权向审判、执行人员所在的法院提出检察建议，并进一步完善履职中发现审判、执行人员违纪违法犯罪线索移送有关机关和部门处理工作机制，强化对民事审判、执行程序中审判、执行人员违法行为的监督力度。这就是我们通常所说的对事监督、对人监督相结合工作方式。

问：根据民事诉讼法规定，当事人不服生效裁判向法院申请再审被驳回或者法院作出再审判决后才能向检察机关申请监督。因此当事人申请权利救济的路很长。修订后的民事诉讼监督规则是否考虑在一些特殊情况下检祭机关提前介入监督，节约司法成本和救济成本？

最高人民检察院第六检察厅厅长冯小光：民事诉讼法赋予了当事人向检宓机关申请监督的权利，同时也规定了法院再审前置程序，即当事人不服生放裁判向法院申请再审被驳回或者法院作出再审判决后才能向检察机关申请收督。民事诉讼法的这一规定是符合诉讼规律的，既有利于当事人充分行使自己的诉讼权利，也有利于人民法院实现自我纠错。

但司法实践中，的确存在一些特殊的民事案件，一方面因确有错误且存在损害国家利益、社会公共利益等特殊情形，检察机关确有必要予以介人并实行法律监督；另一方面又因再审前置程序而未能及时进人检察监督范围，影响当事人合法权益的及时实现，也影响检察机关依法全面履行法律监督职责。

对此，修订后的民事诉讼监督规则在原民事诉讼监督规则的基础上适度扩大了检察机关依职权启动监督程序的案件范围，明确规定对于损害国家利益或社会公共利益的案件，司法人员有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等违法行为的案件，存在虚假诉讼等妨害司法秩序的案件，涉及民事公益诉讼的案件，需要人民检察院跟进监督的案件以及具有重大社会影响等确有必要进行监督的案件，检察机关都应当依职权启动监督程序，同时明确检察机关依职权启动监督程序的案件，不受当事人是否申请再审的限制。这样规定既有利于节约司法救济成本，也有利于检察机关依法、全面、及时地履行法律监督职责。

问：修订后的民事诉讼监督规则如何方便当事人提起监督申请并保障当事人申请监督权利？

最高人民检察院副检察长张雪樵：修订后的民事诉讼监督规则坚持以人民为中心，积极回应新时代人民群众新期待新需求，在司法为民、司法便民方面采取有力举措，进一步保障当事人申请监督权利。相关规定主要有：

一是明确“同级受理”原则，即不论是裁判结果监督案件、审判违法监督案件，还是执行监督案件，均由审理、裁判或者执行该案件的法院的同级检察院受理，这样规定有利于指引人民群众快速准确地确定受理检察院，及时行使申请监督权利。

二是对当事人申请检察监督所需提交的材料进行明确规定，便于当事人提前准备，同时规定如果当事人提交的材料不齐备，检察机关要一次性明确告知当事人应补齐的材料，尽可能地减轻当事人的负担。

三是保障其他当事人对案件的知情、答辩以及申请监督的权利。明确检察机关负责控告申诉检察的部门在受理监督申请案件时应当同时向申请人、其他当事人发送《受理通知书》并告知其权利义务。其他当事人既可以依法行使答辩权利，也可以在检察机关作出决定前申请监督，提出独立的申请监督请求，检察机关对其申请监督请求一并审查。

四是针对下级检察院不依法受理监督申请的情形，规定了当事人申请救济的途径，即检察机关不依法受理当事人监督申请的，当事人可以向上一级检察院申请监督，上一级检察院认为当事人监督申请符合受理条件的，应当指令下一级检察院受理，必要时上一级检察院也可直接受理。

五是针对当事人就生效裁判、调解书申请监督后检察机关作出不支持监督申请决定的情况，新增规定当事人可以向上一级检察院申请复查一次，同时明确了当事人可以申请复查的具体情形、期限以及检察机关办理复查案件的具体流程。

这是一条新规定。当事人不服生效裁判到检察院申请监督，检察机关作出不支持监督申请决定后，意味着当事人已经走完了相应的司法程序。但为了给当事人提供更加全面、充分的权利保障，修改后的民事诉讼监督规则新增了申请复查制度。虽然申请复查案件客观上增加了上级检察院的工作量，但这项制度能够让当事人从我们检察机关办理的民事诉讼监督案件中感受到公平正义，确有必要加以规定。

问：虚假诉讼是民事诉讼的毒瘤，近年来检察机关通过履行民事检察监督职责，依法监督纠正一大批虚假诉讼案件。修订后的民事诉讼监督规则如何进一步完善虚假诉讼检察监督机制？

最高人民检察院第六检察厅厅长冯小光：近年来，虚假诉讼呈现逐步增多的趋势。虚假诉讼对诉讼当事人、诉讼秩序、公共利益的危害都非常大，是民事诉讼中的一个“毒瘤”，应该采取综合治理的措施。

但是虚假诉讼的成因比较复杂，虚假诉讼行为人想达到的非法目的多样，比如逃避税收、逃避有关房地产监管政策、逃废债务。在治理虚假诉讼方面，民事诉讼法第112条、第113条等条文对虚假诉讼行为规定了相应的民事诉讼惩戒措施。此外，根据刑法和刑事诉讼法的规定，虚假诉讼行为人涉嫌虚假诉讼犯罪的，公安机关将予以立案侦查，依法追究其刑事责任。

检察机关是法律监督机关，民事检察主要是对民事诉讼实行法律监督，对民事审判和执行活动合法性进行全程监督。显而易见，虚假诉讼是检察机关的一个监督重点。近年来，检察机关高度重视虚假诉讼惩治工作，办理了址虚假诉讼监肾案件，有力维护了司法公正和司法权威的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大的决定》提出，要加大对虚假吓讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力修订后的民事诉讼监督规则王要从以下三个方面进一步完善虚假诉讼监督工作机制：

是明确检察机关对虚假调解书有权依法向法院提出再审检察建议或者近、最高人民法院、最局人民检祭院、公安部、司法部《关于进一步加强假诉讼犯罪惩治工作的意见》第18条规定：“人民检察院发现已经发生法律效力的判决、裁定、调解书系民事诉讼当事人通过虚假诉讼获得的，应当依照民事诉讼法第二百零八条第一款、第二款等法律和相关司法解释的规定，向人民法院提出再审检察建议或者抗诉。”修订后的民事诉讼监督规则吸收了该条规定，明确了检察机关对虚假调解的监督方式，为进一步强化虚假调解监督提供了制度依据。

二是将虚假诉讼案件纳人检察机关依职权启动监督程序案件范围，只要检察机关在履行职责中发现民事案件涉嫌虚假诉讼的，不论当事人是否向法院申请过再审，均可以依职权启动监督程序，提高了对虚假诉讼进行查处的效率。

三是通过履行民事非诉执行监督职责，间接实现对虚假仲裁、公证债权文书的监督。修订后的民事诉讼监督规则规定，检察机关发现法院审查和处理申请执行、撤销仲裁裁决，或者申请执行公证债权文书存在违法、错误情形的，应当进行监督。据此，检察机关在履行民事非诉执行监督职责中发现法院准予执行的仲裁裁决、公证债权文书系当事人基于捏造的事实向仲裁或者公证机构提出申请获得的，通过向法院提出检察建议，并将相关线索移送仲裁或者公证机构处理，从而间接实现对虚假仲裁、公证债权文书的监督，推动虚假仲裁、公证等突出问题的治理。

问：修订后的民事诉讼监督规则规定了当事人不服生效民事裁判需要在两年内申请监督，逾期不予受理。这一新规定的出台背景是什么？

最高人民检察院第六检察厅厅长冯小光：近年来，司法实践中出现了许多在民事裁判生效多年以后才向检察机关申请监督的案件，这些案件多数是陈年旧案、时间久远，由于时过境迁所导致的证据灭失等因素的影响，当事人往往难以提供充足证据证明原审裁判存在错误，检察机关也无法查清案件的关键事实，而且容易形成涉法信访案件。长期以来，各地检察机关普遍反映这给检察监督工作带来很大的困扰，并呼吁对当事人申请监督期限予以定规范。

经慎重研究后认为，民事诉讼法规定了当事人向法院申请再审的期阳而申请监督与申请再审是两种性质相同的权利。从法理上看，当事人行使由请监督权利也应当有一定期限的限制，以便督促当事人及时行使民事权利维护法律关系和社会关系的稳定，同时也能够使当事人对法律救济期限有明确认识，心理上能早日脱纷争，以一个良好的心态投人新的生产生活。经征求立法机关意见后，修订后的民事诉讼监督规则新增当事人不服生效裁判的两年申请监督期限。

问：根据民事诉讼法规定，对检察机关提出抗诉的案件，法院应当作出再审裁定。这一规定也让不少申请人看到再审希望。对检察机关而言，民事抗诉案件是不是越多越好？检察机关如何实现精准监督、保障监督质量？

最高人民检察院第六检察厅厅长冯小光：检察机关办理民事诉讼监督案件，数量的多与少，与人民群众的司法需求密切相关，也与民事诉讼规律运行情况相关。总的规律是，从法院一审、二审、再审，一直到检察监督环节，案件数量逐渐减少。

近年来，最高人民检察院党组对民事检察工作提出了“精准监督”的工作要求。所谓的“精准监督”，可以这么理解：对经济社会发展有引领价值的典型案件，通过优先选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件，力争抗诉一件促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向的问题；通过检察建议促使人民法院充分发挥内部审判监督机制作用，进一步规范司法行为。

因此，全国检察机关要以精准监督理念为指引，主要从以下三方面着手，不断优化生效裁判结果监督，切实提高监督的精准性和权威性：

一是坚持法定性与必要性相结合的民事诉讼监督标准。法定性标准主要是指检察机关应当依据民事诉讼法第200条的相关规定来审查民事裁判结果和民事审判活动的违法性。必要性标准主要是指检察机关应当结合监督的社会效果、裁判作出时的司法政策和社会背景等因素对监督的必要性进行审查，在对相关因素综合考量后再作出是否予以监督的决定。

二是进一步提升民事诉讼监督规范化建设。在办理民事诉讼监督案件的过程中，要树立严格的程序意识，从受理、分案、审查、讨论、报批、决定、出庭等各个环节不断规范办案程序，切实提高办案的精准度和监督的权威性。

县积极构建民事诉讼精准监督保障机制。如完善案例指导制度，发挥性案例的引领示池作用；元善类案监督机制，有效治理同案异判，保障盛一正确实施；完普听证机制，週过监督过程中当事人的对抗性互动索件事实判断和案件实体处埋的精准性，有效化解盾纠纷；完善基层工作机制，构建各级检祭院各有侧重、密切配合、全面履职的民事检察监督格局。

问。在检察实践中，民事检祭监督与当事人权利救济存在何种关系？在办案中如何平衡权力监督与权利救济关系？

最高人民检察院第六检察厅厅长冯小光：习近平总书记在中央政治局“切实实施民法典”集体学习时专门强调，要加强民事检察工作，加强对司法活动监督，畅通司法救济渠道，保护公民、法人和其他组织合法权益。总书记这句话讲了两层意思：第一层意思是说，民事检察工作要加强对司法活动的监督，这里体现的是对人民法院行使审判、执行公权力的监督。第二层意思是说，检察机关要畅通司法救济渠道，保护公民、法人和其他组织的合法

权益，这里体现的是对当事人私权利的救济。

民事检察是检察机关为保障民事法律统一正确实施而进行的法律监督，其核心是对公权力的监督，即对法院行使审判权和执行权是否合法的监督。但从业务属性来讲，民事检察仍是以民事法律事实判断和民事法律规定适用为基础来开展监督工作，这必然涉及当事人合法权益的保护问题。因此，民事检察的行使，一方面作为检察机关法律监督的重要组成部分，本身体现了公权力对私人诉讼的介人，并且是以公权力为中心的活动，这是民事检察的基本定位和职责所在；另一方面，检察机关在履行法律监督职能过程中切实起到了对当事人权利救济的职能作用，当事人在再审申请被法院驳回或者法院再审判决有明显错误时，就可能会向检察机关申请权利救济。

因此，检察机关要树立权力监督与权利救济相结合的民事检察思维，找准民事检察监督支撑点，最大限度地促进民事审判执行公正，努力让人民群

众在每一个司法案件中感受到公平正义。
修订后民事诉讼监督规则因应全面依法治国形势发展需要，进一步明确和完善了民事诉讼检祭监督程序、案件范围、办案机制等，为检察机关依法履行民事检察职能提供了操作规范和指引。法律的生命在于实践。各级检察机关将以习近平法治思想为指导，以实施修订后的民事诉讼监督规则为契机，积极培育权力监督与权利救济相结合的民事检察思维，确立法定性与必要性相结合的民事检察监督标准，大力加强精准监督、类案监督，以高质量的民事检察监督更好维护公平正义、增进民生福祉，更好服务经济社会高质量发展。