发包人与监理人之间就建设工程质量发生纠纷常见诉讼请求、相应请求权基础及可能的抗辩路径。根据《民法典》第796条之规定，建设工程监理合同在性质上属于委托合同。工程监理活动一方面要遵循《民法典》关于委托合同的普遍规定，另一方面也要符合《建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等法律、行政法规对工程监理的特别规定。对于与建设工程监理合同相关的工程质量纠纷的处理，也需同时从民法、行政法两个角度进行考虑。

(一)赔偿损失

1.常见诉讼请求

发包人提出监理人因工程发生质量问题赔偿损失的诉讼请求。

2.主要规范

(1)《民法典》第929条:有偿的委托合同，因受托人的过错造成委托人损失的，委托人可以请求赔偿损失。

(2)《建筑法》第35条第1款:工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务，对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。

3.辅助规范

(1)《建筑法》第32条:建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正。工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位要求设计单位改正。

(2)《建筑法》第34条:工程监理单位应当在其资质等级许可的监理范围内， 承担工程监理业务。工程监理单位应当根据建设单位的委托，客观、公正地执行监理任务。工程监理单位与被监理工程的承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位不得有隶属关系或者其他利害关系。工程监理单位不得转让工程监理业务。

4.要件分析

(1)监理人违约行为

建设工程监理合同是指由具有法定资质的工程监理人，与发包人约定由监理人依照法律、行政法规及建设工程技术标准、设计文件和施工合同，对承包人在工程质量、工期、安全等方面实施监督的合同。与设计人、承包人不同，监理人不直接进行工程设计及施工，对发包人不负有交付质量合格建设工程的合同义务，而是聚焦于按照规定或约定的监督流程，如审查施工文件、巡视施工现场、检验材料及工程质量、旁站关键部位和关键工序施工等，以协助发包人达到控制工程质量、 进度、安全的目的。

按照我国工程监理制度的规定，监理人除了按照监理合同的约定提供监理服务外，还应遵循《建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规及相应的工程技术和管理标准。监理人具有一定的独立性。包括发包人在内的任何主体，都无权豁免、减轻法律法规及规范要求监理人履行的义？务。如果监理合同存在此类减少监理人法定职责的约定，均因违法悖俗而无效。 监理人未按法律法规及相应规范履行监理职责，都应视为违反监理合同的约定， 属于违约行为。当然，监理合同可以在法律法规及相应规范之外，增加约定监理人应履行的职责和义务，监理人违反该等约定义务，亦属于违约行为。

与工程质量相关的监理人违约行为一般包括:未审查施工方案或未能发现其应当发现的缺陷；未检查、复核施工控制测量成果或未能发现其错误；未审查工程材料、设备的质量证明文件或未按规定进行见证取样、平行检验；未审查关键部位、关键工序施工或未发现不当施工工艺；未组织、参与隐蔽工程、检验批、分项工程、分部工程验收和竣工预验收:未参加竣工验收:未在各类验收中及时发现质量缺陷；未对已发现的质量缺陷及时要求施工单位整改或停工；施工单位拒绝整改或停工的，未及时向发包人和有关主管部门报告。

(2)发包人因工程质量问题导致损失

该项诉请所称的损失以工程发生质量问题为前提。鉴于监理人不直接进行工程设计及施工，即使存在监理人违约行为，也并不必然导致工程产生质量问题。 在此情况下，并无工程质量问题损失可言，发包人自无向监理人主张该项损失的可能。当然，此时发包人仍可按照合同约定的违约责任条款，要求监理人承担相应违约责任。

工程质量问题产生后，发包人可能发生的损失包括修复费用损失、工程质量问题导致的工程逾期交付损失、因工程质量问题导致的人身损害和财产损失、瑕疵工程减值损失、可得利益损失等，具体损失类型、损失范围等与本章“与建设工程施工合同相关的工程质量纠纷”相关阐述相同，此处不再赘述。上述损失金额一般可通过举证相应的付款凭证、合同等证据，据实计算。对于尚未发生但必然发生，或已发生但无法直接证明金额的损失，如建筑物减值损失、财物毁损重置费用等，亦可通过鉴定或评估的方式予以确定。

(3)因果关系

无论是《民法典》还是《建筑法》，都规定监理人因其过错导致发包人损失的， 需承担赔偿责任。故监理人的违约行为(过错)应与工程发生质量问题、导致发包人损失之间存在因果关系。需要注意的是，鉴于监理人的职责包括隐蔽工程、检验批及分项、分部工程验收，如发包人举证证明经监理人验收并确认合格的工程发生质量问题，在没有相反证据的情况下，可以推定监理人未严格履行监理职责， 存在相应的违约行为，且该等违约行为与工程发生质量问题之间存在因果关系。

发包人无须就因果关系承担特别的举证责任。

5.抗辩路径

针对发包人提出的损失赔偿请求，监理人可考虑案件是否存在以下抗辩路径，选择使用。

(1)监理人行为与工程质量问题无因果关系

工程质量问题的产生原因极为复杂，在监理人已履行了相应职责和义务的情况下，并不能完全保证工程不出现质量问题。例如，监理人的法定职责中并不包括对勘察、设计文件是否符合国家强制性规范进行审查，且勘察、设计文件是监理人实施工程监理的主要依据之一，如果工程质量问题是由于勘察、设计文件不当而导致，则即使监理人勤勉、尽责的实施了全部工程监理工作，也仍无法避免工程质量问题的产生。再如，监理人已在施工过程中及时发现工程质量问题，并按规范向施工人发出了整改通知，在施工人拒绝整改后也已及时报告发包人的，则监理人已履行了相应职责，工程质量不符合约定不能归咎于监理人。监理人可证明其已按监理合同约定及监理规范严格履行了监理职责，工程质量问题及发包人损失并非因监理人违约而导致，监理人无须承担赔偿责任。

(2)其他主体对工程质量问题存在过错

由于监理工作辅助性、监督性的特征，即使监理人存在违约，一般不会成为工程质量问题的唯一成因。绝大多数情况下，工程质量问题的成因中，均存在设计人、施工人的过错，甚至有可能出现发包人为了达到减少成本、缩短工期的目的， 直接指令变更设计文件或正常施工工艺，并要求监理人同意，导致产生工程质量问题的情况。因此，绝大部分建设工程质量纠纷中，都存在着监理人以外的直接责任主体，其亦应承担相应的责任。监理人可据此抗辩，主张减轻赔偿责任。但即使存在其他责任主体，如果监理人确实存在违反监理规范的违约行为，也属于工程质量问题的责任方之一，监理人仅可要求减少损失赔偿比例，不能据此主张免除全部赔偿任。

(3)损失金额不合理

如果发包人主张的损失金额中包括并未实际发生的损失，或并不属于因工程质量问题必然发生的损失，监理人则可举证证明并抗辩核减相应的损失金额。在建设工程监理合同纠纷中应特别注意的是，由于发包人可能先行向工程质量问题的其他责任主体索赔，需特查明其他责任主体的赔偿情况。例如，在施工人、监理人对产生工程质量问题均有责任的情况下，如果施工人已足额赔偿发包人，则根据“损失填平原则”，发包人无权另行请求监理人赔偿:如果发包人已从施工人处获得部分赔偿，则仅能就剩余损失金额请求监理人赔偿。

(4)存在赔偿限额条款

监理合同中，往往存在限制监理人赔偿金额的约定。例如，《2012版建设工程委托监理合同示范文本》专用条件第4.1条，即约定监理人赔偿金额为直接经济损失×正常工作酬金+工程概算投资额(或建筑安装工程费)，即监理人对全部损失的赔偿责任比例，以监理酬金占工程投资额的比例为限。实务中，亦有大量临理合同约定监理人的赔偿责任最高不超过合同约定的监理酬金。原则上，该等约定属于双方真实意思表示，合法有效，监理人可据此抗辩超过约定限额的损失赔偿请求。但是，《民法典》第506条规定:“合同中的下列免责条款无效:(一)造成对方人身损害的；(二)因故意或者重大过失造成对方财产损失的。”由于上述赔偿限额约定亦属于免责条款，发包人举证证明工程质量问题系监理人故意或重大过失导致，或造成发包人人身损害的，则赔偿金额不受合同约定的限额限制。

(二)支付违约金

1.常见诉请、规范列举均与上文“建设工程施工合同”中的相关内容相同，此处不再赘述。

2.要件分析

支付违约金诉请项下的关于监理人违约行为、因果关系的要件分析，与上文“赔偿损失”的分析一致，此处不再赘述。监理合同相关要件特点在于:

(1)合同约定

发包人主张违约金应以合同对违约金的支付条件、支付金额有约定为前提， 如果双方合同中并未约定有相应的违约金条款的，则发包人无权提出违约金诉请。例如，工程监理合同中仅就监理人员未到岗、工期延误等情形约定监理人应支付违约金，并未就工程出现质量问题单独约定违约金条款的，则发包人不能仅因工程发生质量问题向监理人主张违约金。

(2)不以工程已实际发生质量问题为前提

如果监理合同针对监理人应履行的质量监督义务及违约金作出特别约定，则一旦监理人发生违约行为，发包人均可主张违约金，不以实际已发生工程质量问题为前提。例如，监理合同约定监理人应对进场每一批钢筋采样并平行检验，否则应承担1万元/批次的违约金，如监理人未按约采样检验，则即使进场钢筋全部

为合格产品，发包人仍可针对监理人的违约行为主张违约金。

3.抗辩路径

针对发包人违约金的诉请，监理人可提出无因果关系、其他主体存在过错等抗辩，与上文“赔偿损失”抗辩分析一致，此处不再赘述。除此之外，监理人针对该项请求，还可提出以下抗辩:

(1)合同无效

双方签署的监理合同如存在法定必须招标而未招标、中标无效、监理人无相应资质、转包挂靠等法定无效情形，导致监理合同无效的，则其中所包含的相关违约责任条款亦自始无效，发包人不能据此主张违约金。当然，合同无效并不代表监理人无须就工程质量问题承担责任。发包人仍可根据监理人的过错，追究其损害赔偿责任。在北京市西城区人民法院(2014)西民初字第18258号建设工程监理合同纠纷案中，双方就新建wCDMA网室内覆盖工程签署监理委托合同，但监理人仅具有房屋建筑工程、市政公用工程、机电安装工程监理资质，不具有通信建设工程监理资质，故法院确认监理合同因违反资质管理规定而无效，并进而驳回发包人要求监理人支付罚款的反诉请求。

(2)违约金过高

根据《民法典》第585条第2款的规定，约定的违约金过分高于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以适当减少。监理人依据该条进行抗辩时，应注意以下问题:第一，监理人作为主张违约金过高的一方，应就违约行为所造成的损失金额承担举证责任，损失的类型、内容，应根据《民法典》第584条确定，即不但包含因违约所造成的直接损失，也包括合同履行后可以获得的利益。第二，认定约定的违约金是否过高及调减的幅度，需根据案件的具体情形， 兼顾合同履行情况、当事人过错程度以及预期利益等因素，根据公平原则和诚实信用原则予以综合权衡，不应简单采用固定比例等“一刀切”的做法。特别是约定违约金带有惩罚性质时，需充分考量监理人违约行为的主观恶性、过错程度，不应仅以没有造成实际损失为由驳回违约金诉请。

(三)解除合同

1.常见诉请、规范列举均与上文“建设工程施工合同”一节中的相关内容相同，此处不再赘述。2.要件分析

解除监理合同诉请下关于监理人违约行为、因果关系等要件，与上文“赔偿损失”的分析一致，此处不再赘述。监理合同相关要件的特点在于:

(1)解除权行使前提

发包人行使法定解除权，应以监理人存在严重违约，不履行基本职责，已使得发包人不能实现监理合同目的为前提。例如监理工程师长时间拒绝到岗网行职责、监理人与施工人串通故意出具虚假检验资料等。如果仅系偶发性、一般性违约--未按约定频次进行巡视、监理工师短时间脱岗，则尚不足以达到合同目的不能实现的严重程度，发包人不能依据《民法典》第563条之规定行使法定解除权。但如果发包人系按照合同约定行使约定解除权，则应根据合同约定及案件具体情况，判断解除权是否成立。

(2)合同解除权行使时点

合同解除一般应以合同尚未履行完毕为前提，如工程已全部完工甚至已完成竣工验收手续，监理人不再有后续监理工作尚需履行的，则发包人行使合同解除权的前提已不存在。

3.抗辩路径

本诉请下的抗辩路径与本章“建设工程施工合同”下“解除合同”中的抗辩分析基本一致，可参阅上文相关内容，此处不再赘述。

(四)监理人承担连带赔偿责任

1.常见诉讼请求

发包人因发生工程质量问题导致损失向监理人提出与施工人承担连带赔偿责任的诉讼请求。

2.主要规范

(1)《建筑法》第35条第2款:工程监理单位与承包单位串通，为承包单位谋取非法利益，给建设单位造成损失的，应当与承包单位承担连带赔偿责任。

(2)《建设工程质量管理条例》第67条:工程监理单位有下列行为之一的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款，降低资质等级或者吊销资质证书； 有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任:(一)与建设单位或者施工单位串通，弄虚作假、降低工程质量的；(二)将不合格的建设工程、建筑材料、 建筑构配件和设备按照合格签字的。

3.要件分析

与施工人承担连带赔偿责任诉请项下关于监理人违约行为、发包人损失、因果关系的要件分析，与上文“关于赔偿损失的诉请”的分析一致，此处不再赘述。 本诉请的关键点在于:

(1)监理人存在与施工人串通的行为

所谓串通，是指监理人与施工人之间相互勾结，为牟取私利而实施的影响工程质量、损害发包人权益的行为。与《建筑法》《建设工程质量管理条例》的规定不同的是，在《民法典》第154条规定中使用的是“恶意串通”一词，在“串通”前增加了一个“恶意”的定语，这是为了凸显这一行为具有损害他人合法权益的后果， 应当给予否定性评价。对于《建筑法》第35条第2款和《建设工程质量管理条例》 第67条规定中“串通”的理解，应与《民法典》第154条规定中的“恶意串通”保持一致，即从三个要件去判断是否存在串通行为:第一，从主观上而言，监理人与施工人均明知其共同弄虚作假的行为将影响工程质量、损害发包人利益；第二，从客观上而言，监理人和施工人就弄虚作假存在意思联络或者沟通，并且相互配合或共同实施了弄虚作假的行为；第三，从结果上而言，该等行为导致工程质量降低，发包人利益受损。例如，施工人以次充好、以少充多、不按规定工艺和工序施工，监理人则在明知的前提下，配合施工人隐瞒该等客观事实，出具不符合客观实际的检验记录，以帮助施工人获取非法益的，应认定监理人与施工人构成串通。

发包人提出这一诉请，需要对监理人和施工人共同存在主观恶意并有相应意思联络或沟通承担举证责任，而实践中发包人往往难以就此提供直接证据。最高人民法院对此认为，“如果有双方之间相互沟通损害受害人利益的函件，那是证明力最强的证据。但这种证据往往不在受害人手里，所以受害人很难举出这方面的证据”，“主要还是应该通过当事人实施的行为本身来认定该行为是恶意串通为，其判断标准就是社会一般观念”1。因此，司法实践中，不应苛求发包人就监理人和施工人的主观恶意及共同意思联络提供直接证据，如证据可证明双方存在互相配合、共同实施弄虚作假的行为，一般即可认定双方之间构成串通。

(2)将不合格工程、材料确认为合格

我国实行工程监理制度的重要原因之一，是发包人往往不具备工程专业知识，无法有效地对材料、工程进行检验、验收，及时发现问题，故需委托有资质的工程监理单位，在施工及验收过程中对工程质量进行控制。如果监理人不能及时发现材料、工程中存在的质量问题，将使工程监理制度失去意义。因此，监理人签字确认合格的工程、材料，如果此后被证明系不合格工程、材料，则构成监理人严重失职和重大过失，故应加重监理人的责任，以儆效尤。《建设工程质量管理条例》 第67条正是基于这种考虑，在监理人并未与施工人恶意串通、弄虚作假的情况下，仍规定监理人需就此承担连带赔偿责任。

4.抗辩路径

针对发包人提出的损失赔偿请求，监理人可提出损失金额不合理抗辩，与上文“关于赔偿损失的诉请”抗辩分析一致，此处不再赘述。除此之外，监理人针对该项请求，还可提出以下抗辩:

(1)不存在恶意串通

如上所述，恶意串通的构成要件之一，是双方存在弄虚作假的意思联络。如果监理人并无损害发包人利益的主观恶意，与施工人之间也无共同弄虚作假的意思联络，仅因疏忽大意，未发现施工人弄虚作假的行为，则不构成监理人与施工人之间的串通。在广东省佛山市中级人民法院(2015)佛中法民三终字第87号建设工程监理合同纠纷案中，法院认定监理人在具体工程资料上标明自己的意见和态度，即使与发包人观点并不相同，也不意味着监理人未履行监理职责，不能认定监理人和施工单位构成串通的事实。

(2)监理人已勤勉尽责履行职责

要求监理人承担连带责任，应以监理人对产生工程质量问题存在故意或重大过失为前提。如果监理人对产生工程质量问题并无过错，则监理人不应就此承担连带责任。例如，监理人已按监理规范进行了采样、送检，并基于第三方检验机构出具的检验合格报告，签字确认材料合格，但最终发现第三方检验机构故意或因重大过失出具虚假报告，事实上送检材料质量不合格，则虽然监理人将不合格的工程材料按照合格签字，但监理人在该过程中已尽到规范所要求的职责，凭借其正常的监理行为，不可能发现该等材料不合格，则监理人无须就此承担连带赔偿责任。